Krystyna Garbicz, OKO.press, Polska
Dla Ukrainy było ważne, by kraje członkowskie uchwaliły ramy negocjacyjne za prezydencji Belgii, czyli do końca czerwca 2024 roku. Bo następna jest prezydencja Węgier, przeciwnych integracji Ukrainy. „Perspektywa europejska jest punktem odniesienia, jak odbudować kraj” – tłumaczy ekspertka
„WSZYSTKIE warunki wstępne zostały spełnione. W czerwcu powinny zostać zatwierdzone ramy negocjacyjne i rozpoczęte negocjacje. Dlaczego jest to potrzebne? Ponieważ jest to spełnienie obietnic złożonych przez Europę i dowód na to, że Europa nie może zostać złamana przez presję, sztuczne wątpliwości lub manipulacje” – mówił na początku czerwca 2024 roku prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski podczas trzeciej konferencji z odbudowy Ukrainy w Berlinie.
Wieczorem 14 czerwca 2024 roku belgijska prezydencja w Parlamencie Europejskim na platformie X poinformowała, że stali przedstawiciele państw członkowskich Unii Europejskiej „zatwierdzili ramy negocjacyjne dla rozmów akcesyjnych Ukrainy i Mołdawii”.
Oba państwa złożyły wniosek o członkostwo kilka dni po rozpoczęciu rosyjskiej pełnoskalowej inwazji na Ukrainę. Ukraina otrzymała siedem wymagań, które powinna spełnić.
Ważne daty
Tydzień wcześniej, 7 czerwca 2024 roku Komisja Europejska pozytywnie oceniła wykonanie przez Ukrainę dodatkowych czterech zaleceń, które kraj otrzymał w listopadzie 2023 (o ich wykonaniu piszemy niżej).
Wtedy Komisja Europejska zarekomendowała rozpoczęcie negocjacji z Ukrainą. A 14 grudnia 2023 państwa członkowskie podjęły decyzje o otwarciu negocjacji akcesyjnych z Ukrainą i Mołdawią, a Gruzji przyznano status państwa kandydującego.
Następnie Ukraina powinna otrzymać ramy negocjacyjne.
12 marca 2024 KE przedstawiła projekt ram negocjacyjnych dla Ukrainy i Mołdawii. „Ramy negocjacyjne ustanawiają wytyczne i zasady negocjacji akcesyjnych z każdym krajem kandydującym” – czytamy w komunikacie. A celem negocjacji jest „przyjęcie przez Ukrainę i Mołdowę w całości dorobku prawnego UE oraz zapewnienie jego pełnego wdrożenia i egzekwowania”.
Zaakceptować ramy negocjacyjne powinny wszystkie państwa członkowskie. Dopiero wtedy negocjacje akcesji Ukrainy zostaną oficjalnie otwarte. To powinno wydarzyć się – jak informuje belgijska prezydencja w PE – na pierwszej międzynarodowej konferencji 25 czerwca 2024 roku.
Wcześniej państwom członkowskim nie udawało się uzyskać jednomyślnej akceptacji z powodu stanowiska Węgier. Zanim opiszemy, na czym polegały zarzuty, przyjrzyjmy się wykonaniu zaleceń KE, które Ukraina otrzymała 8 listopada 2023 roku.
Ukraina wykonała zalecenia KE?
Według biura Olhi Stefaniszyny wicepremierki Ukrainy ds. integracji europejskiej i euroatlantyckiej, Ukraina zakończyła wdrażanie czterech zaleceń KE. Obejmowały one:
- zwiększenie kadr Narodowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy (NABU);
- rozszerzenie uprawnień Krajowej Agencji ds. Zapobiegania Korupcji (NAZK) – dwa odnoszące się do strefy antykorupcyjnej;
- przyjęcie ustawy o lobbingu zgodnej ze standardami europejskimi – to część planu antyoligarchicznego;
- oraz zmianę ustawodawstwa dotyczącego mniejszości narodowych zgodnie z zaleceniami Komisji Weneckiej.
Biuro ds. integracji europejskiej i euroatlantyckiej Ukrainy podaje kluczowe zmiany, które zaszły odpowiednio do każdego zalecenia.
Jeśli chodzi o przepisy antykorupcyjne, to:
- dla zwiększenia większej efektywności NABU 8 grudnia 2023 roku uchwalono zmiany do ustawy „O Narodowym Biurze Antykorupcyjnym Ukrainy”, które przewidują zwiększenie liczby pracowników NABU z 700 do 1000, w tym zwiększenie liczby pracowników wyższego szczebla z 500 do 750. Ze względu na ograniczone możliwości finansowe, realizacja będzie etapowa: co roku po 100 osób (w ciągu lat 2024-2026);
- 8 grudnia 2023 roku uchwalono zmianę do ustawy „O zapobieganiu korupcji”, która wzmacnia uprawnienia NAZK, m.in. NAZK będzie mógł (bez uszczerbku dla bezpieczeństwa narodowego w czasie stanu wojennego):
- ponownie weryfikować aktywy, które przeszły już procedurę weryfikacji;
- sprawdzać majątek urzędników państwowych nabyty przed objęciem stanowiska.
- 23 lutego 2024 roku uchwalono ustawę o uczciwym lobbingu, która reguluje mechanizm lobbingu i określa kontrolę nad taką działalnością. Wprowadza szczegółowe zasady dotyczące relacji między urzędnikami a lobbystami. Szczegółowo o ustawie lobbingowej dalej.
„Ustawa otrzymała pozytywną ocenę od KE” – dodają w biurze Stefaniszyny.
Mniejszości narodowe
8 grudnia 2023 roku zaszły zmiany w ustawach o mniejszościach narodowych oraz w innych ustawach, m.in. w ustawach o języku, mediach i edukacji. Wobec tego:
- prywatne instytucje szkolnictwa wyższego mają prawo do swobodnego wyboru języka wykładowego, który jest językiem urzędowym UE (nauczanie jednej, kilku lub wszystkich przedmiotów w tym języku, wykonywanie poszczególnych zadań i sprawdzanie wiedzy). Jednocześnie studenci takich placówek powinni uczyć się państwowego języka jako odrębnego przedmiotu;
- przedstawiciele mniejszości narodowych w Ukrainie, których języki są językami urzędowymi w UE, którzy rozpoczęli naukę w ogólnokształcącym szkolnictwie średnim przed 1 września 2018 roku w swoim języku ojczystym, mają prawo do kontynuowania nauki w niezmiennym trybie;
- dozwolone jest rozpowszechnianie materiałów kampanii wyborczej w językach rdzennej ludności i językach mniejszości narodowych Ukrainy. Takie materiały powinny być stworzone też w języku państwowym;
- wydawnictwa publikujące w języku krymskotatarskim, innych językach mniejszości (ze zbioru języków urzędowych UE) finansowanych przez państwo oraz /lub samorządy nie podlegają wymogowi publikowania co najmniej 50 proc. publikacji książkowych w języku ukraińskim w ciągu roku;
- przedstawiciele mniejszości narodowych mogą otrzymać podstawowe i specjalistyczne wykształcenie średnie w swoich językach ojczystych. Wyjątek stanowią przedmioty: język ukraiński, literatura ukraińska, historia Ukrainy i obrona Ukrainy;
- nadawcy telewizyjni mogą nadawać w językach UE oprócz ukraińskiego, jednak ustalono 30 procent lub więcej języka ukraińskiego w eterze.
Zmiany nie dotyczą języka rosyjskiego,
który jest językiem państwowym (urzędowym) państwa, które zostało uznane przez Radę Najwyższą Ukrainy za państwo agresora.
W listopadzie 2023 roku, Stefaniszyna, komentując zmiany, podkreśliła:
„W Ukrainie nie ma mniejszości rosyjskiej, ona nie istnieje! Nie ma żadnej prawnie zarejestrowanej społeczności, która identyfikowałaby się jako mniejszość rosyjska. Są Ukraińcy, z których niektórzy mówią po rosyjsku”.
Ustawa o uczciwym lobbingu
Wiele dyskusji w ukraińskim społeczeństwie wywołał projekt ustawy o lobbingu. Ustawa określa główne pojęcia, prawa i obowiązki lobbystów oraz reguluje dozwolone metody lobbingu.
Kluczowym elementem ustawy jest wprowadzenie Rejestru Przejrzystości, który będzie administrowany przez Krajową Agencję ds. Zapobiegania Korupcji (NAZK). Dostęp do informacji o działalności lobbistów ma być otwarty i bezpłatny.
Rada Najwyższa podkreśla, że ustawodawca opracował projekt ustawy zgodnie z międzynarodowymi standardami. „Przyjęcie ustawy o lobbingu zmniejszy poziom korupcji w planowaniu, opracowywaniu i przyjmowaniu aktów prawnych” – czytamy na stronie Rady Najwyższej.
Według ustawy przedstawiciele biznesu będą mogli zawierać umowy z lobbystami w celu promowania swoich interesów. Wszystkie powiązania powinny być przejrzyste.
„Dokument był krytykowany za to, że jego postanowienia mogą stać się przeszkodą dla integralności eksperckich organizacji pozarządowych promujących niektóre reformy” – podaje Centrum praw człowieka ZMINA.
„W ustawie jednak pojawił się przepis – wyraźne rozróżnienie – że rzecznictwo nie jest lobbingiem. A zatem zagrożenia dla działalności organizacji pozarządowych zostały usunięte. Natomiast w ustawie są inne luki, które mogą zostać wykorzystane przez władze do wywierania presji na organizacje pozarządowe i charytatywne. Dlatego też będzie jasne, jak ustawa będzie działać po jej wejściu w życie 1 stycznia 2025 roku.
Do tego ustawie nie ma przepisu dotyczącego odpowiedzialności samych polityków za lobbing. To zasadniczo zmniejsza działanie ustawy, ponieważ politycy nie mają obowiązku zgłaszania, z którymi osobami się komunikowali” – mówi w rozmowie z OKO.press Sniżana Diaczenko, analityczka organizacji społecznej „Ukraińskie Centrum Polityki Europejskiej”.
Zdążyć przed Węgrami
W marcu 2024 roku – jak informowało Radio Swoboda – Olivér Várhelyi, komisarz UE ds. rozszerzenia, twierdził, że Kijów ukończył dwie z czterech rekomendacji KE (dotyczące NABU i NAZK). Główne niezadowolenie węgierskiej strony powoduje ukraińskie prawo dotyczące mniejszości narodowych. Kiedy 7 czerwca KE pozytywnie oceniła wykonanie przez Ukrainę zaleceń, Radzie Europejskiej nie udało się uchwalić ram negocjacyjnych ze względu na zastrzeżenia Węgier.
Ukraińska agencja Interfax cytuje wysokiego rangą unijnego dyplomatę, który mówił, że Węgry „wygłosiły tę samą tyradę, co ostatnio, na temat braku postępów poczynionych przez Ukrainę w kwestii mniejszości narodowych”.
Kwestia mniejszości narodowych jest od dłuższego czasu upolityczniona przez premiera Węgier Viktora Orbána, który troszczy się o prawa kilkusettysięcznej mniejszości węgierskiej na ukraińskim Zakarpaciu. Natomiast Ukraina twierdzi, że wdrożyła zalecenia Komisji Weneckiej (8 grudnia 2023 roku Rada Najwyższa przyjęła odpowiednią ustawę).
„Tutaj przejawia się też sam mechanizm jednomyślnego podjęcia decyzji w sprawie rozszerzenia. Każdy kraj [członek UE] może zasadniczo zawetować decyzję, a tym samym spowolnić cały proces.
Jednocześnie motywacja niezgody może być całkowicie niezwiązana ze spełnieniem warunków.
KE, niezależny arbiter, ustaliła, że Ukraina spełnia te rekomendacje, ale Węgry przedstawiają dodatkowe warunki i mają własną interpretację” – mówi Diaczenko.
„Kraje Bałkanów Zachodnich również cierpiały z powodu tego mechanizmu. Ich blokowała Bułgaria. Są to już polityczne kwestie, które wpływają na proces, chociaż w ideale nie powinny” – mówi ekspertka. Dodaje, że w ciągu całego procesu negocjacji Węgry mogą przedstawiać kolejne interpretacje.
Dlaczego Ukraina chce otrzymać ramy negocjacyjne do końca czerwca?
Dla Ukrainy było ważne, żeby Rada Europejska (szefowie rządów) uchwaliła ramy negocjacyjne przed końcem prezydencji Belgii, czyli do końca czerwca 2024 roku. O tym terminie niejednokrotnie mówili ukraińscy liderzy państwa m.in. prezydent Zełenski, premier Denys Szmyhal. Taki pośpiech jest związany m.in. z tym, że od lipca prezydencję w UE przez pół roku będą pełnić Węgry, które są przeciwne wejściu Ukrainy do UE.
Diaczenko mówi, że mimo obaw prezydencja Węgier nie powinna być katastrofą, ponieważ parlament europejski wchodzi w okres formowania nowego składu instytucji UE, zwłaszcza KE, co potrwa kilka miesięcy.
„Przy tym Rada Europejska będzie również zaangażowana w ten proces, ponieważ, dają ostateczne zielone światło w sprawie składu Komisji Europejskiej. Biorąc pod uwagę prezydencję dowolnego kraju, nie moglibyśmy spodziewać się w tym okresie żadnych decyzji, ponieważ kraje członkowskie będą zaangażowane w inny proces” – mówi Diaczenko. Podkreśla, że dla Ukrainy ważne jest, żeby negocjacje zostały otwarte przed tym.
„UE wkracza w etap formowania nowego składu organów, a Ukraina realizuje wstępne opening benchmarks, kryteria otwarcia dla obszaru »Reform podstawowych«. Powinny tam być trzy mapy drogowe co do funkcjonowania instytucji demokratycznych, praworządności i reformy administracji państwowej” – wyjaśnia ekspertka.
Wymogi powinny być doprecyzowane
Obszar „Reformy podstawowe” odgrywa kluczową rolę w negocjacjach. Z postępami w nim związane jest otwieranie i zamykanie kwestii z innych obszarów.
„Ten obszar jest otwierany jako pierwszy. W ciągu całego procesu negocjacyjnego KE monitoruje spełnienie warunków w tym klastrze” – mówi Diaczenko. „Mając już doświadczenie z Polską, Węgrami, z Bułgarią i Rumunią, dla KE jest ważne pokazywanie wdrożenia reform w dziedzinie praworządności, systemu sądowego, antykorupcyjnego, funkcjonowania instytucji państwowych
i upewnienia się, że później nie nastąpi wycofanie.
Tak naprawdę trudno jest się w tym upewnić, ale chodzi o to, aby kraj kandydujący pokazał stabilne spełnienie warunków i normalne funkcjonowanie wszystkich instytucji”.
Jak mówi Diaczenko, z tego, co wiadomo, ramy negocjacyjne dla Ukrainy zostały przygotowane według metodologii z 2020 roku i będą podobne do tych, które otrzymały kraje Bałkanów Zachodnich. Wcześniej Lubow Akułenko, dyrektorka wykonawcza UCPE mówiła, że Ukraina potrzebuje bardziej doprecyzowanych wymogów, żeby nie utknąć w negocjacjach na dziesięciolecia.
„Jeśli Ukraina ma konkretne wymogi, to je wykonuje”
„Z kolegami pracowaliśmy m.in. nad przygotowaniem kryteriów dla reformy systemu sądowego. Chcemy, żeby wymogi były bardziej doprecyzowane. Na przykładzie krajów Bałkanów Zachodnich widzieliśmy, że
gdy warunki nie są konkretne, to kraj kandydujący i UE mają różne interpretacje i to utrudnia ocenę wykonanych reform”
– mówi Diaczenko.
„Siedem wymogów, które otrzymała Ukraina od KE, oraz dodatkowe cztery pokazały, że jeśli Ukraina ma konkretne wymogi i ma cel, to je wykonuje. Dla Ukrainy ważne też są zobowiązania krajów UE, by doprowadzić negocjacje akcesyjne do końca. Istotna jest deklaracja, która byłaby motywacją do przeprowadzenia reform. Może nawet wskazanie terminu, kiedy UE chciałaby nas widzieć członkiem, tzn. do kiedy mamy się uporać z adaptacją prawa unijnego” – podkreśla ukraińska ekspertka. Dodaje, że
uproszczone warunki dla Ukrainy mogłyby wywołać niezadowolenie w niektórych krajów.
Na razie nie wiadomo, jak będzie wyglądać ostateczna wersja ram negocjacyjnych dla Ukrainy. Natomiast pojawiały się głosy o tym, że może zostanie wprowadzone w Radzie Europejskiej głosowanie większością na pośrednich etapach, na przykład zatwierdzenie wykonania kryteriów otwarcia. Żeby weto jednego kraju nie wstrzymywało całego procesu. Tak jak Węgry blokowały nadanie Ukrainie statusu kandydata czy uchwalenie ram negocjacyjnych.
Polska prezydencja w PE
Po Węgrzech 1 stycznia 2025 roku prezydencję w PE przejmuje Polska. W 20. rocznicę przystąpienia kraju do UE prezydent Andrzej Duda mówił – jak podaje RMF, że dla Polski priorytetem będzie wspierania procesu akcesji do UE Ukrainy, Mołdawii i państw Bałkanów Zachodnich.
Czy biorąc pod uwagę konkurencyjne dziedziny takie jak rolnictwo, transport, Polska będzie sprzyjać procesowi?
„Te kwestie będą w agendzie, kiedy Ukraina rozpocznie negocjacje w sprawie odpowiednich rozdziałów. Możemy konkurować nie tylko z Polską, ale także z innymi państwami członkowskimi, jeśli chodzi o inne produkty.
Te kwestie będą się pojawiać i je trzeba rozwiązywać, rozmawiać z poszczególnymi państwami, żeby zobaczyć, jakie kwestie mogą utrudniać proces akcesji”
– mówi Sniżana Diaczenko.
„Powinniśmy nieustannie pracować. Na razie wszystkie decyzje są podejmowane jednogłośnie, więc trzeba pracować z wszystkimi. Nie wiadomo co i skąd może nas oczekiwać, dlatego powinniśmy przewidzieć różne sytuacje”.
„Zawsze, kiedy nowy kraj dołącza do UE, to wchodzi na wspólny rynek. Oczywiste jest, że niektóre branże mogą konkurować. Z drugiej stronie, kandydat przyjmuje standardy i normy UE, a zatem podlega już zasadom rynku UE. Jednocześnie to może nie podobać się wewnętrznym interesariuszom w różnych państwach członkowskich” – dodaje ukraińska ekspertka. „Trzeba wyjaśnić, że tak naprawdę nie jesteśmy konkurentami, ponieważ wzmacniamy się nawzajem.
Wzrost różnorodności produktów jest wzmocnieniem samego rynku, zarówno wewnętrznie, jak i zewnętrznie.
Jest to również zadanie naszej dyplomacji, aby znaleźć wspólny język i rozmawiać bez konfliktów. Ukraina, która będzie musiała dostosować swoją produkcję do unijnych zasad, może nawet więcej ucierpi niż kraje członkowskie”.
Wyzwania Ukrainy na drodze do UE
Pierwszym wyzwaniem Ukrainy na drodze do UE jest przede wszystkim
przeprowadzenie reformy służby cywilnej.
Diaczenko uważa, że z tym problemem kraj będzie miał do czynienia już podczas procesu negocjacyjnego. Wspólne spotkania z europejskimi kolegami pokazały, że ukraińscy specjaliści nie mają takiego doświadczenia w pracy z unijnym prawem, Europejczycy szybciej odwoływali się do unijnych przepisów.
Ukraina powinna przygotować kadry, które znałyby się na prawie unijnym, miały bardzo dobrą znajomość języka angielskiego. System administracji publicznej należy tak poprawić, żeby przyciągał kompetentnych osób, ekspertów w konkretnych dziedzinach. Również kraj powinien zająć się zmianami wewnątrz na poziomie systemowym, organy państwowe powinny sprawnie funkcjonować i mieć dobrą interakcję między sobą.
Diaczenko mówi, że Ukraina powinna dostosować swoje prawo do unijnego w poszczególnych dziedzinach. W niektórych postęp jest większy (np. handel; ekspertka wstępnie wnioskuje na podstawie wykonania Układu stowarzyszeniowego Ukrainy z UE, który został podpisany 2014 roku i obecnie reguluje relacje pomiędzy Ukrainą a Unią), w niektórych jest dużo do zrobienia (kwestie dotyczące środowiska naturalnego).
Rolnictwo, energetyka
„W Ukrainie na przykład inaczej funkcjonuje rolnictwo. Z jednej strony mamy duże holdingi, które są konkurencyjne, potrafiły wytrzymać rosyjską inwazję na pełną skalę i niepewność wojny. To przeraża europejskich rolników, którzy dostają dotacje z UE, od swoich państw. Ukraińscy rolnicy dotacji nie mają, a radzą sobie lepiej. Ale, patrząc na adaptację ukraińskiego ustawodawstwa do unijnego, nadal jest wiele do zrobienia” – utrzymuje Diaczenko.
„Na przykład sektor energetyczny jest również na dość wysokim poziomie dostosowania. Natomiast teraz mamy na przykład infrastrukturę, która ucierpiała i wymaga wielu napraw i może nadal będzie niszczona, czego nie wiemy. Sektor potrzebuje dużo środków, aby się odbudować” – wyjaśnia ekspertka.
„Ale z drugiej strony, obecnie UE rozpoczyna adaptację Zielonego Ładu, czyli różnych przepisów dotyczących energii odnawialnej, zmniejszenia emisji CO2 lub metanu. Na tym etapie Ukraina jest dość daleko od standardu UE. Być może trzeba będzie wystąpić o okresy przejściowe na dostosowanie niektórych przepisów po przystąpieniu do UE, a nie w trakcie procesu negocjacyjnego”.
Wojna jest słoniem w pokoju
Warto zaznaczyć, że równolegle z przygotowaniem ram Komisja Europejska rozpoczęła kontrolę ukraińskiego ustawodawstwa pod kątem zgodności z prawem UE. Wcześniej to zrobiła Ukraina, co nie jest obowiązkową procedurą.
„To dobrze, że Ukraina to zrobiła szybciej. Rząd chciał zrozumieć, jak wiele jest jeszcze do zrobienia” – mówi Diaczenko.
„W Ukrainie są wyzwania związane z integracją europejską i wojna również na to wpływa. Natomiast Ukraina jest gotowa przeprowadzać trudne reformy, ponieważ zdajemy sobie sprawę z tego, że
jest to w zasadzie nasz jedyny sposób na dalszy rozwój w czasie wojny i w okresie odbudowy”
– mówi Sniżana Diaczenko.
„Integracja europejska jest dla nas punktem odniesienia, jak dalej budować kraj i w końcu zreformować instytucje zgodnie z europejskimi standardami. Wyzwania miały wszystkie kraje kandydujące, ale dla Ukrainy są one jeszcze większe. Wojna jest ogromnym słoniem w pokoju, o którym wszyscy wiedzą, ale nie zawsze o tym mówią.
Jednak mimo wyzwań wciąż idziemy do przodu”.
